外国直接投资（Foreign Direct Investment，FDI，简称“外资”），是指外国企业为了获得收益在本地所作的经济投资，它在中国有多种形式，比如创办我们熟悉的中外合资企业、外商独资企业，等等。外资相关的数据是一个关键的宏观经济指标，在市场上有风向标的作用，在微观上，因为外资实际参与到企业的生产经营活动中，扎根在不同的产业，推动了技术和知识的流动，对一个国家和地区的发展影响深远。 2023年1-11月，中国实际使用外资金额同比下降了10%。这是一个历史罕见的下降幅度，引起了国内外的广泛关注。中国的外资规模为何大幅下滑？中国对外资的态度发生了转变吗？如果想要扭转外资形势，我们能做什么？围绕这些问题，本刊专访了对外经济贸易大学国际经济研究院院长桑百川教授，他是国际经贸领域的专家，在对外开放体制、外商直接投资等领域有多年的研究。他说，在当前的大环境下，要“稳外资”，先做好国内自己的事情是最重要的。

（插图：老牛）

10%的下滑背后

三联生活周刊：根据商务部的数据，2023年1～11月，全国实际使用外资的规模同比下降了10%。这引起了很多人的关注，你认为，该怎么来解读这种幅度的下降？背后有哪些影响因素？

桑百川：2023年，中国吸收外商直接投资确实出现了较大幅度的下降，而且不仅是新增外资规模在缩减，存量外资也出现了部分撤离。去年第三季度，中国的跨境直接投资还首度出现了逆差。但我们也看到，在流入规模缩减的形势下，外资的结构正在优化，特别是高技术制造业和高技术服务业实际使用外资的金额都保持了稳定增长。高技术产业吸收的外商直接投资占比也在提高，已经超过35%。这说明，外资一方面在量上出现了较大波动，另一方面是结构在优化。

新增外资的下降和存量外资的外移，原因是多方面的。首先是2022年，中国吸收外资的规模大、基数高。2022年，中国吸收外商直接投资创造历史纪录，超过1891亿美元。事实上，新冠疫情期间三年，我们吸收外资基本是在逆势增长。因为2019年至2022年，全球国际直接投资是萎缩的，到现在也没有恢复到疫情前的水平。2019年，全球国际直接投资流出额是1.5万亿美元，而2023年估计会低于1.3万亿美元。而中国吸收外商直接投资尽管在2023年下降了10%左右，但放到过去四年来看，仍然年平均增长了20%左右，从2019年的1412多亿美元增长到2023年的1700多亿美元。对比全球国际直接投资的下滑，过去几年，中国吸收外资总体上还是取得了成绩。

除了前期基数较高，还有个重要的背景是，在疫情冲击、地缘政治冲突，加上美元持续加息等因素影响下，全球供应链和产业链正在加速重构，特别是美国推动的离岸外包向近岸外包、友岸外包转化，也使得国际直接投资发生了结构性的重大调整，国际投资的区域分布产生较大变化。而且，以美国为代表的西方国家还在谋求遏制中国高技术产业的发展，对中国高技术领域“脱钩断链”，建立“小院高墙”，推动外资撤离中国市场。种种因素，使得我们所面对的经济环境发生重大变化，不确定性因素累积，所以外商投资变得更加谨慎。

2022年6月13日，江苏海安高新区的江苏应龙高压电机制造有限公司内，工作人员在检测出口的电机产品

三联生活周刊：这对我们是一个很强烈的信号？

桑百川：对。总体上，国内外经济环境都在深刻变化。国际环境变得更加复杂，我们面对的挑战在增多，不利因素在上升，这对对华投资的扰动是明显的。而国内在经济恢复的过程中，压力也比较大，还存在像地方债务、房地产危机等局部风险，经济复苏的态势跟我们的预期相比也有一定差距。所以综合来看，去年外资下滑释放了一个信号，要求我们更加关注国际直接投资的变化对中国经济运行的扰动作用。

三联生活周刊：10%左右的下滑在改革开放后的外资利用历史中是一个很大的波动吗？以前是否出现过类似的情况？

桑百川：除了上世纪80年代末到90年代初，中国吸收外商直接投资出现过较大幅度的下降外，这次约10%的下降幅度是改革开放45年以来降幅最大的一年。1998年亚洲金融危机对我们有影响，但时间很短，那时候中国在东亚乃至全球投资中的表现是相对稳健的。2008年金融危机期间，中国吸收外商投资也受到影响，但相比全球经济下滑的速度，我们的表现也还不错。现在这种外商投资大规模的、结构性的调整，确实需要引起高度重视。

三联生活周刊：中国现在利用外资有哪些形式？

桑百川：中国利用外商直接投资主要分为几类：中外合资企业、中外合作企业、外商独资企业、合伙企业，还有股权投资等。2020年之前，中国在外资统计上就是根据外商投资的方式来统计的，2020年《外商投资法》颁布实施后，我们就不再按照外商投资的方式来进行统计了。我们现在所说的实际使用外资金额，是按照境外投资者实际缴纳的注册资本、营运资金，还有受让境内投资者股权时实际交付的交易对价来进行统计的。当然，这里面也包括台港澳地区的投资。另外，已经设立的外资企业把他们的利润用于再投资的也被统计在实际使用外资金额当中。

三联生活周刊：我们这几年关注外贸较多，相比外贸，外资的变化揭示的问题有何不同意义？

桑百川：外贸和外资之间既有关联性，也有不同。去年的情况是外贸外资数据同时出现了下降（按照美元统计）。之所以说有关联性，是因为外资企业的进出口额占到了中国货物贸易总额的30%以上，近三分之一，所以外资的下滑必然会影响到外资企业的进出口状况，从而影响到整个中国外贸的状况。但如果说外贸状况影响的是总需求，那么外资更多影响的是供给，是生产，对社会经济运行的影响会更直接。因为它不仅仅关系到国内的就业、投资和经济增长，也关系到国际收支这些宏观经济指标，更重要的是，外资是生产体系中的重要组成部分，它的变化也直接关系到中国经济技术的进步和经济结构的转型升级，关系到中国参与国际生产分工的状况。所以，外资对整个经济的影响是基础性的。

来自非洲国家加纳的金斯福在海口创立公司，主营进出口贸易（视觉中国 供图）

外资来源结构加速分化

三联生活周刊：在中国过去40多年的外资利用史中，台港澳地区和来自欧美日韩这样发达经济体的外资在整个外资利用结构中是如何变化的？

桑百川：过去40多年，从外资来源地来看，台港澳地区资金占到60%以上。目前来看，香港的投资占比一直相对稳定，是中国吸收外资最重要的桥梁。过去40多年里，它一共占到中国吸收外商直接投资总额的55%左右（数据截至2022年），现在也依然是最大的外资来源地。但台商的投资在2022年出现了大幅度下滑。这背后的因素有很多，一个是台海关系的紧张，影响到台商对投资安全性的预期。而且台湾对大陆的直接投资以电子信息、半导体产业为主，在美国谋求遏制中国高技术产业发展的背景下，台商的投资策略也受到很大影响。此外，在全球化逆流下，台湾的很多企业对大陆经济环境的判断也存在着偏差。他们认为中国的外部环境可能会恶化，在大陆投资的收益可能会下降。还有一点就是，台湾对大陆的投资很多集中在劳动力密集型产业。随着大陆劳工成本、环境成本的上升，他们就会寻找成本更低廉的地区，比如东南亚、印度或者墨西哥等。这里面最典型的就是各种加工贸易企业，比如电子的、半导体的，还有服装鞋类。所以，不仅是存量的台资企业撤离，而且影响了新增的台资流入。

就美国来说，美国对中国的投资主要集中在制造业，还有租赁和商务服务业、科学技术服务业、信息技术服务业，以及金融、批发零售等领域。改革开放以来，美国对中国的投资总规模不到1000亿美元（截至2022年），占中国吸收外商直接投资总额约3.4%。2022年美国对中国直接投资额出现较大幅度的下降，仅22亿美元，占中国当年吸收外资额约1.2%。美资的收缩和美国总体的经济政策有直接的关系。美国一方面加强了对中国高科技领域投资的审查力度，限制美国的高科技企业对中国投资，另一方面对中国实行“脱钩断链”，特别是通过财政税收等政策推动美国的企业撤离中国市场，回流美国。这些都影响到了美国企业对华的投资。

实际上，包括美国在内的整个北美地区对华直接投资占中国改革开放以来吸收外资总额的比重只有4.2%左右，但它们很多分布在关键的高技术领域。因为美国在这些领域具有全球领先的地位，也形成了很多占据产业链最上游位置的国际性商业巨头。这些大型制造业和服务业跨国公司的对华投资，往往在行业当中有引领作用。它们的流入规模缩减甚至撤离，对中国的产业和技术进步会带来冲击，也会影响到其他外资对中国市场的判断。

三联生活周刊：欧洲的情况会好一些吗？

桑百川：欧盟因为英国的脱欧在统计数字上有一些变动，但整体来看，欧盟对华投资相对比较稳定。2022年，其占到中国吸收外商直接投资的5.3%左右，而且70%都集中在制造业。欧盟对华的主要投资国德国也排在中国吸收外商直接投资来源地的前十位。改革开放以来，德国对华投资占中国吸收外资总额的1.4%左右。2022年，德资的占比也是这个数字，变化不大。另一个主要投资国法国也差不多。在地缘政治冲突和欧洲能源价格大幅波动的情况下，德国国内的很多制造企业也在外移。而中德之间在制造业领域的合作一直比较密切，在汽车、机械制造、化工、家电等产业，德国企业的投资对中国的技术进步和产业升级发挥了很重要的作用。

日本在改革开放后对华投资的规模是比较大的。只算国别的话，日本是在新加坡之后排第二位的国家，占到整个中国吸收外商直接投资总额的4.5%。但是，2022年，日资也出现了大幅下滑，当年的占比只有2.4%，2023年的占比应该还在进一步下降。中国这些年存量的日资企业比较多，它们当中有部分正在撤离到东南亚、印度和北美等地。另外，在新增投资方面，日资企业对中国投资前景的判断也存在明显的分化。既有一些企业在增加投资，也有很多企业在缩减生产线。韩国的情况也比较类似，中韩建交之后，韩国对中国的投资增长较快，占到了中国吸收外商直接投资总额的3.4%左右。但是，这两年也在明显下滑。

回过头来看，在中国加入世界贸易组织（WTO）之后，大概是从2002年到2012年的这10年时间里，以欧洲及美日韩为代表的发达国家对中国的直接投资增速比较快，在整个外资利用结构中的占比也处于相对上升的地位。它们对华投资的过程产生了明显的技术溢出效应，带动了中国技术研发水平的提高，对产业结构的调整升级也发挥了重要作用。如今，它们缩减投资甚至撤离中国，在某种程度上也会制约中国技术进步的速度和经济结构转型升级的速度。

印度第二大智能手机品牌Intex Technologies工厂内，工人正在作业

安全逻辑压过效率逻辑

三联生活周刊：过去三四十年，在不同的时期，国内对外资发生过不同的争论，但每一次争论之后，我们对外资的开放又会往前进一步。外资，对于中国的改革开放事业似乎也具有某种风向标的意义。从历史的纬度来看，我们如何评估外资对中国的经济社会发展做出的贡献？

桑百川：在中国对外开放和吸收利用外资的进程中始终伴随着争论，而且在不同的历史时期，争论的内容也不太一样。前期社会的主要争论集中在意识形态方面，比如外资姓资还是姓社、外资是否冲垮了中国的民族品牌，等等。到今天，人们对于外资的看法发生了新的变化，有人会探讨外资是不是加剧了中国的环境污染，有人认为外资造成了中国在全球价值链中的低端锁定。但无论如何，改革开放以来，外资在分享中国经济成长红利的同时，也推动了中国的经济技术的进步。可以说，在促进改革、拉动增长、推动中国工业化进程，增加就业税收、扩大进出口贸易、改善中国国际收支结构，以及促进中国企业治理水平的提升，带动技术进步和产业结构升级，推动中国融入全球产业链、供应链和价值链等方面，外资的贡献都是不可替代的。

三联生活周刊：今天的中国已经是仅次于美国的世界第二大经济体，国际话语权与实力大大增强，中国资本也越来越多地走向海外市场。那么，我们如今为什么依旧要重视利用外资？

桑百川：我们今天之所以要重视外资，当然和中国自身的发展需求相关。在全球经贸规则深刻变迁的条件下，在美西方谋求遏制中国发展，试图建立去中国的全球化的背景下，如果我们自己不主动深化改革，更快地建立起高水平的开放型经济体制，就更容易落入到美西方规锁中国的陷阱之中。而积极大胆地吸收外商投资，有助于推动建立开放型经济体制。因为外资企业长期在市场经济中生存，习惯和熟悉市场经济的理念、规则和体制，我们在吸收外资的过程中就要求去创造适宜外资生存的制度环境，提供更完善的法律保护，它会倒逼国内的经济体制和行政管理体制的改革。这是很重要的一点。

还有，扩大外商直接投资，也有助于维护中国作为世界制造中心的地位。外商直接投资在制造业曾一度占到50%以上，也正是在吸收外资的过程中，中国大举承接全球制造业的转移，才推进了中国的工业化进程，使得中国成为世界制造中心。现在，西方发达经济体都认识到制造业大量外移带来的产业空心化弊端，他们也在谋求制造业回流或者重振制造业。目前，制造业的外商直接投资占中国吸收外资总额的比重已经下降到四分之一左右。提高制造业吸收外资的能力，也是避免我们产业空心化、去实就虚倾向的重要措施。只有在稳定了世界制造中心的地位的基础上，我们才可能在结构升级中向全球创新中心、全球创造中心转变。

此外，外资企业是衔接国内经济循环和国际经济循环的重要枢纽，对我们构建和巩固新发展格局也有重要意义。而且，当今世界正面临以数字技术、智能制造为核心的新一轮工业革命。中国与西方发达国家在新一轮工业革命过程中可以说是齐头并进，如果我们要想有效地抓住这轮工业革命的契机，成长为发达国家，我们就更需要与这些发达国家进行有效的经济技术合作，特别是与那些在研发创新方面具有领先地位的跨国公司合作，才能更好地推进新技术的研发和应用，从而推动中国向全球产业链、价值链高端攀升。

三联生活周刊：所以，这里面很关键的一点，就是这些以跨国公司为代表的市场主体，它们其实是会用脚投票的。虽然欧美部分国家可能想遏制中国发展，但是我们自己要考虑的是如何进一步开放、优化国内的环境，吸引更多跨国公司进入中国。

桑百川：是的。因为西方国家政府的经济政策主张和跨国公司的利益也并非完全吻合。在市场经济中，跨国资本是独立的，流动性很强，对市场的感知也很敏锐，它到底投资到哪个国家，进入哪个区域，主要考虑的是两点，一个是安全性，另一个是收益性。

如果它更注重收益，那么，哪个地区的经济成长性好、投资机会多、收益高，它就更愿意流入哪个地区。中国改革开放以来经济取得持续高速增长，所以也成为吸收外商直接投资的热土。但是，当经济增速放缓，甚至下降的时候，外商投资的收益也会放缓，那肯定也会影响外资的选择。更重要的是，我们正面临着深刻的国际经济政治环境变化，世界经济不确定性增多，地缘政治冲突此起彼伏，新冠疫情也造成了对全球供应链系统的稳定性的担忧。这些都会导致跨国公司对投资安全性的考量可能会占据更重要的位置。因而，保障外商投资的安全性，对稳定外资预期具有更重要的作用。

三联生活周刊：外商投资的预期确实是在发生变化。近几年，许多针对长三角、珠三角等区域的调查发现，不少跨国公司在固定资产投入方面比以前要谨慎得多，他们把这种策略称为轻资产化运营。这与你的观察或调研是否一致？

桑百川：在华外资企业近些年确实出现了明显的轻资产化倾向，这也反映了他们对中国投资环境的稳定性和安全性预期的变化。我们看到，在全球变局下，美国等西方国家泛化安全概念，而且以国家安全为名，对中国高科技产业的发展进行打压。这时候，安全逻辑往往会替代经济效率逻辑。这种政策主张当然也会影响到跨国公司的投资策略。他们会把投资安全性放在首要的位置考虑。重资产的调整难度更大，轻资产则可以更快速地进行转移、调整，所以才出现了轻资产化的倾向。

（插图：老牛）

何以“稳外资”？

三联生活周刊：近几年，中央在各种会议上也一直在强调“稳外资”的重要性。你觉得这个“稳”到底怎么来理解？怎么才能够说“稳”住了？

桑百川：所谓“稳外资”，我的理解是，一方面存量外资的撤离要减少，特别是符合中国经济发展要求的存量外资要保持稳定，避免大量撤离；另一方面，增量的外资要相对稳定，变动幅度应该低于全球国际直接投资的变动幅度，或者说，新增的外资能够回升，有适当的增长。这样才能够称得上是稳住了外商投资。

三联生活周刊：考虑到去年下半年，第三、第四季度外资数据的下滑还有进一步扩大的趋势，今年的外资情况势必会引起更多人的关注，这对市场信心也有很重要的影响。你如何判断今年的外商直接投资形势？

桑百川：外资现在是整个经济发展状况的一个重要风向标。就今年上半年而言，中国吸收外商直接投资更大的可能性是能够企稳。这主要取决于几个因素：一个是国际经济的状况。虽然主要的国际组织对于今年的全球经济增长预期普遍低于去年，但是增速的变动幅度并不大；二是美国持续加息后，货币政策到底怎么变化。之前因为加息，美元升值，吸引全球资本流入，扰动了全球投资的区域布局。如果美国接下来能够更早降息，那就会使得像中国这样的新兴市场资本外流的情况有所缓和，同时也会吸引更多的投资进入；三是中国国内的经济恢复，我觉得我们已经经历了最困难的时期，在一系列积极的宏观政策下，中国经济如果能够保持持续的复苏态势，并且有效地化解风险点，那么，国际投资对中国经济的预期也会改善，外商投资则会相对企稳。

在外部不确定性因素增多的情况下，我认为，做好中国国内自己的事情是最重要的。其实你看，即便是疫情的时候，外部环境的变化很大，但是中国吸收外资的数字还是逆势增长。如果我们能够推动经济持续向好，从长期来看，中国吸收外资的前景还是乐观的。

三联生活周刊：“稳外资”，在政策和制度上有什么具体的措施？

桑百川：在“稳外资”工作中，我们也要推出一系列的举措，比如扩大高水平开放。什么是扩大高水平开放？主要就是要对标高标准的国际经贸规则，尽快地建立起完善的开放型经济制度体系。这些年，国际经贸规则在深刻地变动，特别是“边境后规则”，朝着贸易投资自由化、便利化的方向在迈进，一系列新的国际经贸规则被越来越多的国家所接受。我们对标高标准的国际经贸规则，可以为外商直接投资创造更好的制度环境。

我们要努力地改善外资的营商环境，特别是从建立市场化、法治化、国际化的一流营商环境方面的发力。在建立市场化的营商环境过程中，要进一步地缩减外商投资准入的负面清单，扩大开放空间，使得市场真正地在资源配置中起决定性的作用。2020年颁布实施的《外商投资法》，则是要完善配套的法律环境，在知识产权保护、政府采购、标准制定，以及这些要素的可得性等各个方面保证内外资企业一视同仁。另外，我们还在努力地升级区域开放平台，使得各种特殊经济区打造出具有特色的中国投资品牌，成为外资的聚集地。我们也刚刚出台了推动加工贸易高水平发展的措施，特别是推动加工贸易向中西部地区和东北地区转移，建立更优化的加工贸易承接基地。我想通过这些组合措施，外商投资的总体环境还是在优化之中，外资对中国经济环境的信心也会趋于稳定。

三联生活周刊：目前，在制造业中，对外商投资准入的限制已经几乎全面放开，但服务业的开放程度还有限，你认为服务业应该如何进一步开放？

桑百川：我们对制造业的外资准入限制确实已经全面放开，比如汽车产业，原来对外商投资的股权比例、外商投资企业数量都有很强的限制，但现在都在逐渐取消。不过，在准入限制放开的同时，我们同样也注意到，现在还是存在许多经营条件的限制。允许你进入了，但经营受限。接下来应该做到既准入，又准营，对外资企业经营条件的限制应该向内资企业靠拢。这样，制造业的外商投资自由化程度就会进一步提高。

至于服务业，外商投资准入的空间更大。虽然我们也出台了服务业外商投资准入负面清单的制度，但相比制造业而言，服务业外商投资准入的范围还可以进一步扩大，同时，对于服务业外商投资经营条件的限制还需进一步解除。现在服务业吸收外商投资已经占到中国吸收外商直接投资总额的70%左右，而且不管是生产性服务业还是生活性服务业，未来都还有很大的提升空间。

三联生活周刊：涉及外资的很多具体政策制定、招商引资的操作，都是在地方政府这个层面。在地方政府的考核体系当中，外资如今到底扮演一个什么样的角色？换句话说，地方政府有什么样的动力提高对外资的吸引力？

桑百川：过去在地区竞争的过程中，吸收外资的竞争也非常激烈，很多地方政府都把吸收外资作为政绩考核的重要指标。现在虽然不像以往那样有很严格的吸收外资的规模和数量要求，但仍然会把它作为一个重要加分项，纳入到对地方政府官员的业绩考核中。在很多省份，还会根据吸收外资的成绩对地方进行排名，设立了相应的鼓励和警示措施。地方层面要吸收外资，我认为正确的思路是要营造各具特色的、符合地方经济优势的吸收外资的环境，特别是结合当地的资源禀赋和经济发展要求，对招商引资的项目进行清晰的擘画，提出明确的外商投资的发展方向，加大宣传的力度来引导外商投资的流入。

三联生活周刊：在政策视野中，不同时期，“好外资”与“差外资”是否有不同的界定？政策层面有哪些工具可以对其加以区分、引导？

桑百川：我们认为，符合中国经济社会发展需要、能够和中国经济同频共振的外资，就是“好外资”，主要就是那些高技术、高附加值领域，可以给中国技术进步和创新发展作出贡献的外资。所谓“坏外资”，通常就是不符合中国发展要求的，比如高污染、高能耗、产能严重过剩领域的外资。在国家层面，国家发改委每年会定期修订《外商投资产业指导目录》，把外商直接投资分为鼓励类、允许类和禁止类。各地方在招商引资的过程中，会根据发改委所制定的《外商投资产业指导目录》来开展工作。

三联生活周刊：我们吸收的外资，这些年一直有所谓的“真外资”和“假外资”争议，这涉及一个统计口径的问题。国际上对外商直接投资的统计口径一般是根据背后的实控人到底是不是来自国外来计算，但是我们的统计口径是只要是来自境外法人的投资就都算是外资。这样做有什么历史背景？带来了什么弊端？

桑百川：我们这种统计方式延续了几十年，确实带来了一些问题，就是人们经常说的数据有水分。比如境内的资金到香港注册成立公司，然后从香港转移到大陆来投资，就算是外商投资了，但实际上是内资转外资，有人也把这种叫“假外资”。为了享受外资的优惠待遇，借道香港或者像维尔京群岛、开曼群岛这样的“飞地”，从境外进入大陆投资，这个现象其实一直都存在。

三联生活周刊：政策层面有想过堵住这个漏洞吗？

桑百川：从2008年后，中国已经逐步地取消对外商投资企业所得税的特殊优惠待遇，基本做到了与内资企业持平。这对于那些为了享受税收优惠、借道“飞地”进入大陆投资的“外资”有一定的影响。但在其他方面，我们没有更多的措施，也很难堵住。因为地方政府在招商引资方面有攀比心，同时也有政绩考核的要求。

三联生活周刊：我们有可能采用国际上常用的这种统计口径吗？操作起来难度很高吗？

桑百川：操作可能是一方面，另一方面，我们自己也不愿意看到这样的调整所带来的外商投资规模的巨大变化。你想，我刚才说了，光是来自于香港的投资就占到我们外商直接投资规模的50%以上，半壁江山，如果把所有“飞地”来的投资加在一起，能占到外商投资规模的近70%，其中来自维尔京群岛的居然就能占6.6%。所以，这样的调整如果做完，大家就会发现我们的外资利用规模并没有那么大，数据一旦发布，更会影响外资的信心。

三联生活周刊：这可以说也是一个历史问题？

桑百川：对，这确实是个历史问题，过去几十年，我们一直是按照这个统计口径计算的，也为了保持一致性，就一直延续下来。

对外经济贸易大学国际经济研究院院长桑百川教授

主动对标国际经贸新规则

三联生活周刊：资本是流动的，有进也有出。中国外资流出问题近几年备受关注，伴随部分产业向东南亚、印度等区域转移，以及美国、欧洲的制造业回流和重振计划，中国在全球产业投资市场的吸引力受到削弱。在此背景下，中国应该如何应对？我们的哪些优势仍然可以加以利用？

桑百川：中国作为国际直接投资的流入地，仍然具有自身独特的优势条件。世界上还没有一个国家像中国这样有着如此完善的产业体系，如此完备的产业配套能力，而且，中国的大市场优势也非常有吸引力——中国不仅有14亿人口，还有庞大的中产阶层，经济总量规模也很庞大，所以新技术的应用场景就更广阔，特别是在新一轮工业革命中，像大数据、大模型，还有智能制造等，都存在着边际规模效应递增的特点。我们的大市场，对于市场寻求型的外资——这也是我们现在吸收外资的主体——具有独特的吸引力。所以我们也不能妄自菲薄，要想办法有效发挥自身的优势，提高在国际投资市场的竞争力。

三联生活周刊：你前面提到的措施包括要努力升级区域开放平台。过去10年来，在扩大高水平开放方面，我们标志性的措施是创建了一批自贸试验区。现在来看，自贸区在推动吸收外资上成效如何？还面临哪些挑战？

桑百川：改革开放以来，中国建立了很多区域开放平台，包括现在已有的22个自贸试验区，还有海南自贸港，也包括以前我们建立的经济技术开发区、开发开放试验区以及综合保税区，等等。它们统一被称为特殊经济区。每个区域开放平台都各具特色，其中，自由贸易试验区应该更多地成为高技术产业的聚集区，为瞄准新一轮工业革命的契机，在高技术产业的营商环境的培育上下功夫。

制度创新是自贸试验区的生命。设立10年来，自贸试验区在制度创新方面也取得了很多进展，但是，单一的制度创新或者重复性的制度创新似乎比较多，集成性的创新还缺乏。自贸试验区的制度改革往往聚焦单一环节的效率提升，比如通关的便利化，比如单一窗口的建设等，可能在某个领域取得了突破，但整体安排还需要发力。因为整个自贸试验区的贸易投资应该是自由的，那就涉及金融体制改革、金融市场开放，以及投资管理制度变革等方方面面，是一个全方位的变革。

2013年8月，中华人民共和国国务院正式批准设立中国（上海）自由贸易试验区

三联生活周刊：你提到像金融、外汇管理体制的改革，好像不是某个地方或者某个部门能够决定的。

桑百川：跨层级、跨部门、跨区域的制度创新的协调，难度的确非常大。自贸试验区只有一个管委会，但它的很多制度创新的功能会受到整个省乃至政府各个部门的影响。我就举一个例子，比如各个自贸区基本都推出了扩大旅游业开放的举措，允许国外的旅游公司进入中国市场。但是准入放宽了、自由了，在经营过程中，导游资格的认证却成了问题。如果他无法取得导游资格认证，自然就没办法真正进入中国市场来提供服务。类似的情形有不少，都是准入放开后，经营过程仍然设置了各种各样的限制，而这些限制，又不是自贸试验区自己能够解决的。它背后可能涉及行业性的管理制度或者受制于上级部门。这样一来，就会阻碍自贸试验区在吸纳外商投资方面发挥作用。

三联生活周刊：你还提到了好几次高标准的国际经贸规则，认为应该把它作为我们继续深化对外开放体制改革的标准。这里所指国际经贸规则应该如何理解？为什么要参考它来改革我们自身的制度环境？

桑百川：2008年金融危机之后，美国等发达国家就认识到了在国际经济竞争过程中，原有的国际经贸规则存在缺陷，需要进行改革。他们认为，除了已经达成的多边规则，比如在WTO下关于贸易的多边规则需要进一步完善之外，还有一些“边境后”的规则，也要考虑怎么样朝着更加公平自由的方向发展。这里面就涉及竞争中立规则、数字贸易规则、环境保护规则、劳工标准，还有跨境数据流动、投资便利化等。这些都被称为“21世纪新议题”的规则。

这些所谓的高标准规则在多边层面上现在并没有真正地达成一致，那么我们凭什么说它就是高标准的国际经贸规则？首先，因为它涉及一个国家主权内部的政策的制定和规则的设计，在全球化下，大家共同遵守一个多边规则，就意味着对主权国家的权力做出适当的让渡，所以，达成一致的难度比较大。所以一些国家就在区域层面通过大型自贸协定的签署，率先实行了相应的规则。比如美墨加协定，它对于这些边境后规则都制定了相应的协议和内容，要求美墨加三方共同遵守和执行；比如CPTPP（全面与进步跨太平洋伙伴关系协定），作为一个规模更大的自贸协定，它也不仅仅涉及贸易边境上的一些规则，比如降低关税、实行贸易便利化等，还更多地涉及了各种“边境后规则”，比如数字贸易、数据流动，还有跨境电商、政府采购、服务贸易，等等。我们对标高标准的国际经贸规则，主要是要对标像CPTPP或者美墨加协定、欧加协定（欧盟与加拿大自贸协定）这些大型自贸区率先实行的高标准的贸易投资自由化便利化的规则。

三联生活周刊：对标这些规则，对中国意味着什么？

桑百川：以美国为首的发达国家认为在多边层面上达成高标准的贸易投资自由化、便利化规则难度较大，所以从区域层面入手，率先在局部地区实施，但将来它们肯定会吸收更多的国家加入其中，最终目的是要把这套规则体系推广到更大的范围去实施，直至在多边层面达成一致。如果中国不能够接受这样的高标准规则体系，就容易被边缘化，被规锁（利用规则封锁）。那么，中国在国际上的贸易投资活动就会受到很大的制约。最终，中国就可能被排除在经济全球化体系之外。所以，我们要积极主动地去对标这些高标准的国际经贸规则。

另外，对标高标准的国际经贸规则，也恰恰是中国完善社会主义市场经济体制的需要。虽然这些规则包含了这些国家自己的主张和利益，但它基本上都遵循了市场经济的基本要求，符合未来的发展趋势，所以我们对标这些规则，有利于倒逼国内的经济体制改革，从而建立起更加完善的社会主义市场经济体制，为整个社会经济的发展创造优良的制度环境。

上文转载于《三联生活周刊》杂志2024年第04期